Как в Швеции борются с коррупцией: 10 принципов
Как воспитывается честность чиновников, как работают механизмы контроля и почему транспарантность возведена в абсолют?
Швеция занимает шестую строчку в рейтинге стран по восприятию коррупции (Corruption Perceptions Index 2023), который составляет международная антикоррупционная организация Transparency International. Так, конечно, было не всегда – коррупция в Швеции раньше была обычным делом, а систему борьбы с ней совершенствовали много десятилетий. Как это стало возможным? – разберемся вместе.
Коррупция - одно из главных препятствий на пути устойчивого развития в мире. Она тормозит рост экономики и подрывает доверие к государству. Коррупция отрицательно сказывается на демократических институтах и благосостоянии людей. К сожалению, на сегодняшний момент нет известных методов полного и бесповоротного исключения коррупции, как нет и стран, полностью ее победивших. Но опыт Швеции доказывает, что её можно минимизировать и держать под контролем. Первый комплекс антикоррупционных мер здесь приняли еще в XIX веке, а последнюю реформу системы провели в 2012-м. Вот 10 базовых принципов шведской системы борьбы с коррупцией.
1. Коррупция — это не только взятка
С деньгами все понятно, а чашка кофе, которой угостили чиновника — это коррупция? Зависит от того, может ли она повлиять на его решения в будущем. Разберемся в терминах.
Вот какая формулировка в Национальном плане по противодействию коррупции на 2021-2023 гг: «Коррупция — это злоупотребление положением для получения неправомерной выгоды для себя или других». Противозаконность взяточничества, вымогательства и хищения закреплена в Уголовном кодексе.
Примечательно, что в шведском уголовном законодательстве не присутствует в дословном виде термин «коррупция». Нет там и преступлений, где деньги напрямую не замешаны, например, злоупотребления доверием или мошенничества при приеме на работу. Кроме того, в Уголовном кодексе нет количественного и качественного определения того, что можно считать взяткой. Посчитают ли, что проявление гостеприимства (например, подарки или обеды) — коррупция, зависит от обстоятельств, ранга чиновника и о того, какую выгоду он из этого извлек.
Чтобы было легче понять и применять законодательство на практике, был создан документ под названием «Кодекс против коррупции в экономике» (шв. Kod mot korruption i näringslivet). Юридической силы он не имеет, но служит инструментом саморегулирования. Первая его редакция появилась в 2012 году в связи с реформой всей антикоррупционной системы, а в 2020-м документ дополнили и переиздали. В Кодексе можно найти толкование законов на конкретных кейсах. Например, если чиновник проводит аудит в компании, то он не имеет права согласиться даже на простой ланч. А если его пригласили сделать презентацию в компании, которая на тот момент не участвует в государственном тендере, то принять букет цветов в качестве благодарности вполне уместно, это — не коррупция. Здесь же закреплена рекомендация для чиновников декларировать все подарки стоимостью больше 200 крон (около 20 евро).
Государственные и частные структуры могут иметь собственные акты и меморандумы о противодействии коррупции, и нормы в них могут отличаться. В таких документах часто есть положение о конфликте интересов – это может быть основанием для дисквалификации чиновника.
2. Чиновники – тоже люди...
...И мотивы у них человеческие, в основном – экономические. Чтобы снизить уровень коррупции, в Швеции еще в XIX веке подняли зарплаты чиновникам и ввели целую систему льгот и субсидий. Это дало результат: кроме того, что теперь не нужно было брать взятки, чтобы прокормить семью, страх потерять хорошее место пересиливал желание жульничать. Поначалу зарплаты чиновников могли в разы превышать средние по стране, затем они были постепенно снижены по отношению к другим, но честность уже укоренилась в сознании бюрократов.
Чиновники получают ясные должностные инструкции, которые помогают избежать случайных ошибок. Многие ведомства и компании предлагают сотрудникам пройти обучающий курс и следят за тем, чтобы регулярно напоминать им об этических стандартах. Для законопослушных шведов четко проведенная черта дозволенного часто уже достаточна для того, чтобы ее не переступать. И в частных компаниях, и в государственных учреждениях созданы механизмы внутреннего контроля и аудита, которые также известны всем сотрудникам.
К этому принципу относится и то, что чиновники не имеют иммунитета и преимуществ перед обычными гражданами. Полицейские получают штрафы за парковку, а сотрудники градостроительного комитета стоят в общей очереди на жилье. Независимая судебная система не делает различий – уличенный во взятке чиновник может быть легко осужден по закону.
3. Государственные услуги – без взятки
В Швеции XIX века коррупция, неформальные и полунеформальные платежи мало кого удивляли. «Спортлеры» – небольшие гонорары за предоставленные услуги или документы – были частью дохода многих государственных служащих. Такие очевидные коррупционные элементы возникали не только потому, что чиновники хотели подзаработать, но и потому, что не существовало понятной и отлаженной системы предоставления государственных услуг.
С развитием системы чиновник стал выполнять исключительно функцию посредника между государством и получателем услуги. Если хорошие лекарства или социальное жилье можно получить бесплатно в приемлемые сроки, то покупать это право у чиновников больше никому не придет в голову.
4. Открытый для всех доступ к документам
Каждый житель Швеции (включая, конечно, журналистов) может позвонить или написать в любое государственное учреждение и запросить любой документ со стола чиновника. Это может быть рабочая переписка, информация о приглашениях, лоббистах или государственных контрактах. Принцип публичного доступа к государственным документам (шв. Оffentlighetsprincipen) существует с 1766 года – это часть первого в мире Закона о свободе печати. Конечно, не все документы могут разглашаться, например, никто не выдаст документы, которые являются государственной тайной; обсуждения в рабочих комитетах тоже могут не быть публичными.
Принцип публичного доступа к информации на деле стал одним из самых действенных инструментов борьбы с коррупцией. Нелегко творить темные дела под пристальным вниманием общественности. Узнать можно не только о работе, но и о личности чиновника. Любой человек может позвонить в налоговую и спросить, какой доход у такого-то Андерссона или Свенссона, где он живет, сколько у него машин и так далее. При этом в Швеции действует и европейский Генеральный регламент о защите персональных данных (GDPR) – данные, помимо предусмотренных принципом публичности, строго охраняются.
Совершенно любой человек может прийти и на заседания или голосования в шведском парламенте – риксдаге. Для туристов это отдельное и к тому же бесплатное развлечение – можно попасть на экскурсию по столетним коридорам и посмотреть на храм шведской демократии.
5. Коррупция недопустима, а общественное мнение имеет вес
Мощь общественного мнения в Швеции практически безгранична. Общество, привыкшее к тому, что налоговые средства расходуются эффективно, остро реагирует даже на малейшие проявления нечестности чиновников. Коррупция неприемлема. Роль общественного рупора выполняют свободные и независимые СМИ. Открытость информации и прозрачность доходов делают свое дело – объектом журналистского расследования может стать бизнесмен, который внезапно обогатился, или чиновник, ведущий жизнь, которая не может быть ему по карману. Под давлением общественного мнения репутация коррумпированного чиновника будет раздавлена, а он сам будет вынужден покинуть пост. Кроме того, СМИ выполняют роль информаторов – полиция обязана начать расследование по данным из публикации.
В итоге шведские СМИ играют по отношению к госструктурам и бизнесу, чиновникам и предпринимателям роль четвертой власти – не на словах, а на деле. Даже если по закону нарушитель может отделаться штрафом или вовсе будет оправдан, репутационные потери обойдутся ему спуском по карьерной лестнице или закроют дверь в профессию. Никакие запреты и законы не могут дать такого эффекта, поэтому общественный настрой против коррупции поддерживается на государственном уровне, в том числе через многочисленные информационные кампании.
6. Честность – социальная норма
Действенным способом для минимизации коррупции считают в Швеции так называемый принцип саморегуляции. Это значит, что чиновник или человек, который хочет дать взятку, исходит из своего личного понимания об этичности и честности. Уже на заре формирования шведской системы борьбы с коррупцией морально-этические установки чиновников стали базой для построения нового честного общества. Для того, чтобы укоренить полезные стандарты в умах бюрократов, были привлечены главные институты репутации — церковь и общественность.
Коррупция — это проблема коллективных действий. То есть даже если искоренение коррупции лежит в интересах всего общества, оно может не совпадать с интересами отдельного человека. Нелогично, например, не брать взятки, когда все остальные берут. Здесь срабатывает «теория разбитых окон» (стоит разбить одно окно в здании — к утру целых не останется): чем здоровее общество и ниже уровень коррупции в целом, тем меньше вероятность появления новых коррумпированных бюрократов.
7. Специальные службы по противодействию коррупции
Институт против взяток (шв. Institutet mot mutor) при Стокгольмской торговой палате был основан еще в 1923 году. Это общественная организация, взявшая на себя функцию морального компаса, – здесь занимаются разъяснением тонкостей антикоррупционного законодательства, помогая чиновникам и бизнесу понять, что считать взяткой, а что – нормой. Институт создает информационные материалы, проводит семинары и юридические консультации. Здесь же работает комиссия по этике, которая разбирает конкретные случаи на соответствие законодательству и морально-этическим нормам. Кейсы публикуются в базе данных на сайте Института. Он же отвечает и за «Кодекс против взяток в экономике».
В 2012 году в Швеции была создана специальная антикоррупционная группа полиции. Она состоит из полицейских и гражданских специалистов по коррупции. Если полиция обнаруживает правонарушение, дело передается в суд.
В сравнении с другими отделами полиции работы у антикоррупционщиков мало, зато высок процент обвинительных приговоров. В год рассматривают от 100 до 200 дел, из них 20-30 получают приговор. Масштаб дел может быть самым разным — от международных скандалов до попытки подкупа при получении водительских прав. Согласно исследованиям, больше всего коррупционных дел связано со строительством, когда у муниципалитетов покупают всевозможные разрешения. Уличенный в коррупции чиновник может получить штраф и два года тюрьмы, если преступление было особо тяжким – то до 6 лет тюрьмы. Для частных компаний предусмотрен штраф до миллиона евро и конфискация суммы взятки и прибыли, которую с ее помощью удалось получить. Наказания одинаковы и для берущего, и для дающего взятку.
Можно заметить, что у такого низкого числа происшествий есть и обратная сторона – небольшой штат полицейских, выделенных на их расследование.
8. Поддержка демократии и доверие к властям
Доверие шведов к властям – одновременно причина и следствие низкого уровня коррупции. С одной стороны, шведы позволяют избранным ими же самими, регулярно сменяемым политикам устанавливать правила игры – и в массе своей им следуют. С другой, отсутствие коррупции – маркер здоровья государственного аппарата, добавляющий еще пару очков к кредиту доверия.
Для надзора за самим собой парламент учредил несколько специальных служб. Контролем за расходами и эффективностью работы государственных учреждений занимается Служба государственных ревизоров (Riksrevisionen), созданная в 2003 году. Они ежегодно проверяют чиновников, а результаты передают в соответствующие органы. В рамках парламента нет отдельной структуры по борьбе с коррупцией, но есть парламентский омбудсмен юстиции – он следит за эффективностью работы исполнительной власти с точки зрения соблюдения прав человека.
В Швеции исходят из теории о том, что человеку свойственно искать пути обхода запретов, а это – благодарная почва для возникновения коррупции. Если нельзя красить забор в красный, то, может быть, нужно кому-то заплатить, и станет можно? Меньше ограничений, больше прав и свобод – базовые инструменты системы.
9. Равные возможности для всех
Коррупцию при приеме на работу или госзакупках называют непотизмом, или просто «кумовством» или «коррупцией друзей». Она возникает, когда чиновник отдает преимущество своим родственникам или друзьям, к примеру, формулирует требования к госзакупкам под компанию друга. Примечательно, что переход к более меритократическому (то есть основанному на оценке способностей и квалификаций , а не происхождения или финансового состояния кандидата) набору персонала начался в Швеции еще в 1809 году – до этого сделать карьеру в государственном управлении могли только дворяне.
Большую роль во всеобщем равном доступе к образованию (и как следствие – к хорошим должностям) играет автоматизация процессов поступления в вузы и проверки знаний. Для поступления создана единая электронная система подачи документов – заявки собираются на одном единственном сайте, а уже потом направляются в учебные заведения. При оценке письменных тестов в школах и вузах преподаватели получают анонимные работы и оценивают работу объективно.
10. Информаторы – под защитой закона
Любой сотрудник может позвонить в полицию или в редакцию СМИ и сообщить о подозрениях в коррупции на своем рабочем месте, не опасаясь последствий со стороны работодателя. Закон об информаторах приняли в 2016 году, а в 2021-м меры по их защите усилили. Закон рекомендует компаниям и организациям ввести анонимную систему внутреннего информирования – так сотрудник сможет сначала донести информацию до руководства, а уже потом – до полиции или СМИ.